La politique d'immigration en questions

Jeudi 9 juin, Patrick Weil, spécialiste reconnu des questions d'immigration, qualifie de « contre-productives » les propositions de Nicolas Sarkozy sur l'immigration par catégories professionnelles. Quatre jours plus tard, le ministre de l'intérieur lui répond. L'échange épistolaire se poursuit le 28 juin par un nouveau texte de Patrick Weil

CHER MONSIEUR,

Dans un entretien accordé à l'AFP -le 9 juin-, vous avez qualifié de contre-productives les propositions faites par l'UMP pour une politique d'immigration choisie et d'intégration réussie. Je souhaite formuler quelques observations sur le contenu de cet entretien.

C'est le système actuel de régulation des flux migratoires qui mérite sans conteste le qualificatif de « contre-productif ». Ce système, qui n'a quasiment pas changé depuis 1974, repose sur l'interdiction presque totale de l'immigration économique, afin de ne pas aggraver la situation du chômage, et sur la stricte limitation des flux aux réfugiés et au regroupement familial. Officiellement, l'immigration en France est stoppée. Comme il n'y a plus, en principe, d'immigration économique depuis 1974, le flux du regroupement familial aurait dû se tarir de lui-même également.

Or, depuis 1974, les flux migratoires n'ont jamais cessé. Ils ont pris une ampleur considérable entre 1997 et 2002, puisque l'immigration légale a augmenté de 70 %, tandis que l'immigration illégale, alimentée par l'explosion de la demande d'asile et la démission de l'Etat en matière d'éloignement, a atteint des seuils jamais égalés par le passé.

L'immigration de travail, celle qui répond à des besoins identifiés de notre économie, représente actuellement 5 % des flux migratoires, contre 95 % pour l'immigration dite de droit, c'est-à-dire l'immigration familiale et l'asile. Cette immigration de droit pèse tout autant sur le marché du travail que l'immigration économique puisque les étrangers qu'elle concerne ont le droit de travailler.

Ce système est triplement perdant : le décalage croissant entre la réalité et le discours officiel ruine la confiance des Français dans la capacité de l'Etat à maîtriser les flux migratoires ; nos besoins économiques ne sont pas pourvus ou le sont - qui l'ignore ? - par des travailleurs en situation illégale ; enfin, un nombre considérable de personnes recherchent un emploi dans des secteurs où nous n'en avons pas.

Je note en deuxième lieu qu'au cours des années récentes un certain nombre de pays sont sortis de ces contradictions et de ces hypocrisies. En Australie, au Canada, en Grande-Bretagne, en Nouvelle-Zélande, en Suisse, et dans d'autres pays encore, l'immigration économique représente plus de 50 % des flux. Il ne m'est pas revenu que ces pays n'étaient pas des démocraties. En troisième lieu, je crains que vous n'ayez pas examiné les propositions de l'UMP avec une attention suffisante.

Ces propositions sont principalement au nombre de trois :

Le Parlement et le gouvernement français doivent fixer chaque année le nombre maximal de personnes qui seront autorisées à entrer en France. C'est quand même bien le minimum que la France décide qui a le droit de s'installer sur son territoire et qui ne l'a pas. Les Etats-Unis pratiquent cette politique de plafonds ou de quotas, peu importe le terme, depuis de nombreuses années. C'est, au surplus, une condition évidente de l'intégration, car nous ne pouvons intégrer de nouveaux migrants que si nous avons les capacités d'accueil requises en termes de logements, d'écoles, d'hôpitaux et d'emplois.

Ce plafond doit être décliné catégorie par catégorie, c'est-à-dire que le gouvernement et le Parlement doivent décider quelle est la part souhaitée de l'immigration économique par rapport à l'immigration familiale. Là encore, de nombreux pays le font.

VOUS estimez que la limitation du regroupement familial serait anticonstitutionnelle. Je ne peux m'empêcher de répondre qu'on me faisait les mêmes observations lorsque j'ai annoncé mon intention de faire passer de 12 à 32 jours le délai de rétention administrative. Plus fondamentalement, il ne s'agit pas d'arrêter le regroupement familial, mais de le maîtriser, pour que celui-ci soit compatible avec la capacité d'accueil de la France. Aucune norme constitutionnelle ne prévoit que la France doit accepter dans n'importe quelles conditions tous les immigrés qui ont une raison personnelle de vouloir s'installer dans notre pays.

Ce n'est pas tant le regroupement familial stricto sensu qui pose problème, mais la carte « vie privée et familiale » créée sous le gouvernement de Lionel Jospin. Le regroupement familial autorise l'étranger légalement installé en France à faire venir sa famille dans le cadre d'une procédure organisée, qui permet notamment de vérifier que les conditions de revenus et de logement sont suffisantes pour que la famille s'intègre rapidement.

La carte « vie privée et familiale » permet à n'importe quel étranger en situation illégale, ce qui est quand même très différent, de revendiquer et d'obtenir un titre de séjour. C'est la carte « vie privée et familiale » qui explique l'essentiel de la dérive des flux entre 1997 et 2002.

Enfin, pour attirer en France des travailleurs qualifiés, des chercheurs, des professeurs d'université ou des créateurs d'entreprise, il faut créer un système de points à la canadienne. L'avantage de ce système, repris par d'autres pays, est de déterminer les critères (âge, qualifications, expériences professionnelles...) que l'Etat veut valoriser en fonction des besoins de son économie. Ce système s'ajuste très facilement à l'évolution de la conjoncture et a une visibilité qui permet d'attirer de très bons candidats.

Ce système n'est nullement incompatible avec la volonté des entreprises de pouvoir faire venir des personnes qu'elles auraient préalablement repérées hors de nos frontières. Il suffit pour cela de donner des points supplémentaires aux candidats qui ont une proposition d'embauche ferme.

Puisque vous êtes un spécialiste reconnu des questions d'immigration, il ne vous aura pas échappé que, s'il y a effectivement des médecins étrangers chauffeurs de taxi au Canada, cela ne résulte nullement du système des points, mais d'une reconnaissance insuffisante des diplômes étrangers.

Par ailleurs, si le nombre des titres attribués grâce au système des points devra bien sûr respecter le plafond annuel décidé par les pouvoirs publics pour l'immigration économique, l'UMP ne propose nullement de faire des quotas par métiers. (...)

MONSIEUR le ministre d'Etat (...)

Vous vous étonnez tout d'abord que, l'immigration de travail ayant été stoppée en 1974, une immigration familiale se soit maintenue. En fait, c'est un phénomène banal, et qui n'est pas propre à la France : on le note aussi dans tous les pays d'Europe du Nord, qui sont devenus des pays d'immigration après 1945 (Royaume-Uni, Belgique, Allemagne, etc.). Cette immigration familiale a d'abord concerné pendant de nombreuses années les familles des dernières vagues de travailleurs venus en France, d'Afrique ou d'Asie, juste avant 1974.

Contrairement à des croyances largement répandues, l'arrêt de l'immigration en 1974 n'a pas provoqué une hausse, mais une forte baisse du regroupement des familles de résidents étrangers. Celui-ci a ensuite été relancé par des régularisations exceptionnelles intervenues en 1981, en 1991 et en 1997, et sur lesquelles je reviendrai.

Aujourd'hui, l'immigration de familles résulte en majorité de liens - de mariage ou de parenté - qui se développent entre Français et étrangers. En 2002, la majorité des titres de séjour « familles » ont été accordés à des conjoints de Français ou à des parents d'enfants français (53 000 sur 95 000). La France s'internationalise et les Français aussi.

Selon vous, l'immigration légale annuelle vers la France de 150 000 étrangers (2002) est trop importante, elle a trop augmenté et elle favorise à l'excès l'immigration fondée sur des « droits », principalement liens de famille. Vous ajoutez : pourquoi ne pas faire comme l'Australie, le Canada, le Royaume-Uni, la Nouvelle-Zélande ou la Suisse, où l'immigration de travail représente plus de 50 % des flux ?

La réalité est plus complexe. Au Royaume-Uni, pour l'année 2003, 47 % des 140 000 permis de résidence accordés l'ont été pour liens de famille, 21 % pour un emploi.(...) Dans les autres pays dont vous parlez, le taux d'immigration familiale est supérieur à celui de la France d'au moins 40 % : France : 0,15 % de la population française ; Australie : 0,21 % (42 200 permis en 2003-2004) ; Canada : 0,23 % (69 000 permis en 2003) ; Nouvelle-Zélande : 0,25 % (9 850 permis en 2003-2004) ; Suisse : 0,51 % (38 830 en 2004).

Si, dans ces pays, l'immigration familiale est inférieure à l'immigration de travail, c'est que l'immigration totale y est donc largement supérieure à ce qu'elle est en France. En Nouvelle-Zélande, pour l'année 2003-2004, l'immigration de 20 600 personnes représente 0,54 % de la population de 3 840 000 habitants. En Australie, toujours pour 2003-2004, 114 360 permis ont été délivrés, ce qui représente 0,57 % de la population (20 millions d'habitants). Au Canada, les 221 000 permis de séjour délivrés en 2003 représentent 0,74 % de la population de 30 millions d'habitants. Enfin, en Suisse, 96 270 permis ont été délivrés en 2004, ce qui représente 1,27 % des 7 530 000 habitants. (...)

Aux Etats-Unis , une large majorité de l'immigration est, comme en France, d'origine familiale (668 000 des 1 063 000 immigrants admis en 2002), tout comme en France. La majorité de ces autorisations de séjour (486 000) sont, comme en France, attribuées à des conjoints ou à des familles de citoyens américains et ne sont pas soumises à quotas. Les quotas touchent en fait les familles des résidents étrangers, avec les conséquences que nous connaissons bien : le nombre d'autorisations d'immigrer est tellement limité, la liste d'attente est si longue que nombre de ces familles entrent et s'installent en situation irrégulière. Elles constituent aujourd'hui une bonne partie des 11 millions d'étrangers dans cette situation aux Etats-Unis qui attendent leur régularisation. En outre, les Etats-Unis ne sont ni la France ni l'Europe, et les normes constitutionnelles qui nous régissent sont différentes.

Le droit de mener une vie familiale normale est un principe résultant de l'alinéa 10 du préambule de la Constitution de 1946 (qui a valeur constitutionnelle depuis 1971), selon lequel « la Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ».

Il a été consacré pour la première fois au bénéfice des résidents étrangers dans un arrêt du Conseil d'Etat du 8 décembre 1978, dit « arrêt Gisti », sous la forme d'un principe général de droit s'imposant à l'administration. Ce principe a été à nouveau consacré par le Conseil constitutionnel en 1993 (...), qui a considéré des dispositions restreignant le droit au regroupement familial comme contraires à la Constitution, car il résulte du dixième alinéa du préambule de la Constitution de 1946 « que les étrangers dont la résidence en France est stable et régulière ont, comme les nationaux, le droit de mener une vie familiale normale », et que ce droit comporte en particulier « la faculté pour ces étrangers de faire venir auprès d'eux leurs conjoints et leurs enfants mineurs sous réserve de restrictions tenant à la sauvegarde de l'ordre public et à la protection de la santé publique ».

A cette objection vous répondez qu'en 2003, à l'occasion d'une saisine contre le projet de loi que vous veniez de faire adopter par le Parlement, le Conseil constitutionnel, qu'on disait pourtant très ferme sur la limitation de la durée de rétention, avait procédé à un retournement de jurisprudence et validé le passage d'une durée maximale de 12 à 32 jours.

Mais vous oubliez de mentionner que, à cette occasion, il avait annulé une disposition de votre loi à laquelle vous teniez beaucoup - permettre au maire de suspendre la célébration d'un mariage sous le motif du caractère irrégulier du séjour de l'étranger. Il l'a fait au motif « que le respect de la liberté du mariage, composante de la liberté personnelle protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l'homme de 1789, s'oppose à ce que le caractère irrégulier du séjour d'un étranger fasse obstacle, par lui-même, au mariage de l'intéressé » (décision n° 2003-484 DC - 20 novembre 2003).

Cette liberté personnelle du mariage est proche du droit à la vie familiale normale, et je ne vois pas au nom de quel principe le Conseil constitutionnel pourrait à nouveau retourner sa jurisprudence.

Imaginons cependant que le Conseil vous donne raison : vous seriez alors condamné par les normes européennes. Le Conseil constitutionnel ne vérifie la conformité d'une loi que par rapport à la Constitution française. Le Conseil d'Etat vérifiera aussi la conformité de votre texte aux conventions internationales qui engagent la France, et notamment la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH). La Cour européenne des droits de l'homme pourra aussi, à ce titre, vous sanctionner. En effet, l'article 8 de la CEDH garantit le droit de toute personne « au respect de sa vie privée et familiale ». (...)

ENFIN, et ce n'est pas sans importance, votre approche par les quotas me paraît contraire à la directive 2003/86/CE du Conseil européen du 22 septembre 2003 relative au regroupement familial, que vous avez approuvée et qui garantit le « droit au regroupement familial » sous réserve de remplir des conditions individuelles (revenu, logement), et en aucun cas d'une limite numérique fixée par les Etats.

Un système de quotas de travailleurs qualifiés sélectionnés par un système de points comme au Canada ne serait pas, lui, inconstitutionnel. Mais est-il nécessaire ? Résoudra-t-il le problème français ? Le système à points canadien permet le recrutement à l'étranger et l'attribution de titres de séjour à partir de critères comme le niveau d'études, la compétence professionnelle, la maîtrise de la langue. Cette politique n'est cependant pas directement connectée au marché du travail, (...), le phénomène de sous-emploi des immigrés qualifiés est, du coup, massif. Une étude récente montre qu'il touche des diplômés de toutes les disciplines, et pas seulement des médecins. Le risque serait donc que ce système appliqué à la France entraîne l'arrivée d'étrangers qualifiés qui, au bout de quelques mois de recherches infructueuses, s'inscriraient au chômage. Or le problème français est inverse. Aujourd'hui, si des entreprises, des laboratoires de recherche repèrent - par exemple au travers de stages - des étudiants étrangers qualifiés déjà présents en France, elles ne peuvent les recruter parce que les ministères du travail et de l'intérieur s'y opposent. En 1998, une simple instruction ministérielle avait suffi pour attirer des informaticiens en vue du bug de l'an 2000. Or cette circulaire a été abrogée par vous-même et M. François Fillon. Durant votre premier séjour au ministère de l'intérieur, l'immigration qualifiée a ainsi baissé de 8 800 en 2001 à 6 500 en 2003.

Les quotas sont aujourd'hui le plus mauvais des systèmes de gestion de l'immigration. Ils obligent à créer une bureaucratie coûteuse et inefficace. Ils provoquent la politisation permanente de la question de l'immigration. Ils sont inutiles pour l'immigration qualifiée, puisque les quotas ne sont jamais atteints. Pour l'immigration non qualifiée, ils sont toujours dépassés et provoquent des flux massifs d'immigration irrégulière, suivis par des régularisations. (...)

Comme en Italie ou en Espagne, l'annonce d'un quota global sera entendue dans le monde entier comme un appel à tenter sa chance en France par un nombre bien supérieur d'étrangers qualifiés ou non qualifiés. Comme en Italie et en Espagne, un flux massif d'immigration irrégulière risque de se produire, à côté duquel les phénomènes qui existent en France aujourd'hui vous apparaîtront dérisoires.

AINSI, si vous mettez en oeuvre votre plan de quotas, vous risquerez tout à la fois de porter atteinte à des droits fondamentaux, droit d'asile ou droit à une vie familiale normale ; de faire venir des travailleurs qualifiés qui ne seront pas sûrs de trouver du travail ; de faire exploser l'immigration non qualifiée irrégulière.

Enfin, puisque vous souhaitez supprimer le dispositif de régularisation individuelle permanente inscrit dans la loi depuis 1998, qui est aussi pratiqué au Royaume-Uni et qui permet d'éviter le maintien en situation irrégulière de quelques milliers de « ni-ni » - ni régularisables ni expulsables -, vous serez obligé d'en organiser la régularisation exceptionnelle et massive comme le font périodiquement l'Italie, l'Espagne et les Etats-Unis, pays à quotas - avec tous les effets pervers que l'on connaît : une désorganisation de l'administration, l'afflux des pays voisins de nouveaux candidats et, après celle-ci, de nouveaux irréguliers.

Enfin, la justification de votre plan « quotas » me paraît dangereuse. Hiérarchiser entre les immigrés légaux, selon leur voie d'entrée en France, distinguer entre les bons - ceux qui travaillent et que l'on choisirait - et les mauvais - ceux qui ont des droits et que l'on subirait -, c'est choisir d'exacerber encore une fois les tensions. (...)

Monsieur le ministre, sous votre impulsion, en novembre 2003, après plus d'un an de débats interministériels, plusieurs mois de débats au Parlement, la législation de l'immigration et de l'asile a été durcie dans de nombreux domaines si l'on met à part la réforme de la double peine : (...) Pourquoi vous lancer aujourd'hui, et si vite, dans le bouleversement que vous nous annoncez et contredire si brutalement sur beaucoup de points votre travail et celui du Parlement, qui date d'à peine dix-huit mois ? Certains décrets d'application viennent tout juste d'être promulgués, et les effets de votre loi se font à peine sentir. Ne pourriez-vous pas attendre les résultats ? Beaucoup de choses restent à changer dans la politique française d'immigration, mais ces changements relèvent plus aujourd'hui - vous le savez bien - du management et de la réforme administrative que de grandes lois annoncées à coups de tambour et de trompette.

Vous désirez recruter rapidement des étrangers qualifiés ? Mais dès demain, si vous le voulez vraiment, vous en avez la possibilité. Jusqu'à présent, vous aviez besoin du ministre du travail pour agir de concert dans ce domaine et donner, par exemple, des instructions aux services du ministère du travail qui délivrent des titres de travail. Mais, depuis le 16 juin, vous avez l'autorité sur ces services. Au Royaume-Uni aussi, depuis 2001, le ministère de l'intérieur exerce les compétences en matière de travailleurs qualifiés, et la réussite de ce pays dans ce domaine tient avant tout à l'accélération des procédures et à un délai de réponse aux entreprises tombé à quinze jours !

Mais la même réforme est possible en France, immédiatement. Et pourquoi ne pas ouvrir notre marché du travail aux diplômés et aux qualifiés des dix nouveaux pays membres au lieu de les laisser filer vers le Royaume-Uni, l'Irlande ou l'Italie, où la porte leur est grande ouverte ? Ils aideraient nos entreprises à conquérir les marchés de leurs pays et permettraient la création d'emplois en France ! (...)