Trouver une issue au casse-tête des visas

En application de l'article 57 de la LOLF, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat », a procédé au contrôle sur pièces et sur place de l'administration des visas. La gestion des services des visas, pour leurs responsables et leurs agents, est devenue un « casse-tête ». Les consulats français peinent à répondre à la demande dans des délais satisfaisants. Ils font face dans certains pays à une fraude documentaire endémique. Les services des visas doivent donc se concentrer sur l'examen des dossiers en externalisant au secteur privé les tâches annexes. Un processus d'externalisation généralisé aux 30 consulats les plus importants est de nature à dégager des gains de productivité de l'ordre de 15 %. M. Adrien Gouteyron invite à l'émergence d'une culture de travail commune aux administrations responsables de la gestion des flux migratoires. Cela passe par la création d'un institut de formation consulaire et préfectoral, des échanges réguliers de personnels et des systèmes d'information rénovés. Des arbitrages en effectifs favorables aux services des visas s'imposent : le coût moyen de traitement d'une demande de visa est de 35 euros, tandis que le coût moyen d'une reconduite à la frontière d'une personne en situation irrégulière atteint 1.800 euros.

Rapport d'information n° 353 (2006-2007) de M. Adrien GOUTEYRON, fait au nom de la commission des finances, déposé le 27 juin 2007
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AVANT-PROPOS : POURQUOI UN CONTRÔLE DE L'ADMINISTRATION DES VISAS ?

LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL


CHAPITRE PREMIER : LA DEMANDE DE VISA, SIGNE D'UNE MOBILITÉ INTERNATIONALE ACCRUE

I. LA FRANCE EST UN PAYS OUVERT SUR L'EXTÉRIEUR

A. LES ENTRÉES SOUS CONDITION DE VISAS REPRÉSENTENT UNE FAIBLE PART DES ENTRÉES SUR LE TERRITOIRE FRANÇAIS
1. Le visa constitue l'exception pour entrer sur le territoire français
2. La proportion de visas refusés est globalement faible

B. UNE BAISSE RÉCENTE DE LA DEMANDE DE VISA QUI NE DOIT ÊTRE QUE CONJONCTURELLE
1. Une baisse récente de la demande de visas liée à des éléments conjoncturels
2. Sur longue période, une tendance à la hausse de la demande de visas

II. L'ACTIVITÉ « VISAS » N'EST PAS UN COÛT NET POUR LE BUDGET DE L'ETAT

A. LES COÛTS COMPLETS DE L'ACTIVITÉ « VISAS » APPARAISSENT MODÉRÉS
1. L'administration des visas : un effectif de 900 équivalents temps plein
2. Quel est le coût d'instruction d'une demande de visa ?

B. LES FRAIS DE DOSSIER PERMETTENT DE COUVRIR LES COÛTS DE L'ACTIVITÉ « VISAS »
1. L'augmentation récente des frais de dossiers
2. L'instruction de la demande de visas est autofinancée


CHAPITRE DEUX : UNE FIABILITÉ DE LA DECISION GLOBALEMENT SATISFAISANTE, UNE QUALITÉ DE SERVICE ENCORE PERFECTIBLE

I. L'ENJEU : UNE DÉCISION FIABLE ET ÉQUITABLE

A. LES SERVICES DES VISAS SE TROMPENT-ILS DANS LEURS DÉCISIONS ?
1. Le taux de personnes éloignées du territoire national ayant bénéficié d'un visa témoigne d'une fiabilité de la décision variable selon les postes
2. Des recours contenus contre les refus de visas, des annulations peu fréquentes

B. LES NOUVEAUX OUTILS AU SERVICE DE LA FIABILITÉ DE LA DÉCISION
1. Une biométrie en cours de déploiement
2. La « procédure retour » : un instrument que l'on doit laisser s'installer

II. LA QUALITÉ DE SERVICE PEUT ENCORE ÊTRE AMÉLIORÉE

A. LE DÉLAI DE TRAITEMENT DE LA DEMANDE DE VISA CONSTITUE AUJOURD'HUI UN POINT NOIR
1. La nécessaire introduction de tableaux de bord
2. Le dilemme d'un service des visas surmené : contingentement de la demande de visas ou rallongement des délais ?

B. LES AUTRES AMÉLIORATIONS SOUHAITABLES
1. Le nombre de visas de circulation reste trop limité
2. Une information plus satisfaisante


CHAPITRE III : LES TENSIONS AUTOUR DE L'ACTIVITE « VISAS » NÉCESSITENT UNE NOUVELLE CULTURE DE TRAVAIL

I. DES TENSIONS MAJEURES AUTOUR DE L'ACTIVITÉ « VISAS »

A. LA FRAUDE DOCUMENTAIRE, UN PHÉNOMÈNE ENDÉMIQUE
1. Une fraude documentaire aujourd'hui massive, mais perçue avec une certaine légèreté par certains services de l'Etat sur le territoire national
2. La vérification systématique des documents est particulièrement chronophage

B. LES PRESSIONS SUR LES CONSULATS SONT CONSIDÉRABLES
1. Les cas avérés de corruption sont fréquents autour de l'activité « visas »
2. La difficulté pour les consulats d'éviter les interventions

II. LA NÉCESSITE DE NOUVELLES CULTURES DE TRAVAIL

A. LES AMÉLIORATIONS INTERNES AU SERVICE DES VISAS
1. Parfaire la méthode : un recours accru aux entretiens est nécessaire
2. Améliorer les instruments existants : formation et informatique

B. UNE NÉCESSAIRE CULTURE DE TRAVAIL COMMUNE AUX ADMINISTRATIONS NATIONALES EN RELATION AVEC LES FLUX MIGRATOIRES
1. Une amélioration des relations de travail avec les préfectures qui reste à parfaire
2. Tous les services de l'Etat n'ont pas le réflexe d'une coopération utile avec les consulats : l'exemple de la dette hospitalière

C. L'ESPACE SCHENGEN AU QUOTIDIEN : UNE JUXTAPOSITION DE POLITIQUES NATIONALES D'ATTRIBUTION DE VISAS
1. Le taux de rejet des demandes de visas pour les ressortissants d'un même pays varie fortement selon les consulats européens
2. Une coopération entre consulats européens satisfaisante, mais perfectible, qui rend la perspective de consulats européens lointaine


CHAPITRE IV : COMMENT FRANCHIR UN NOUVEAU SAUT QUALITATIF SANS EFFECTIFS SUPPLEMENTAIRES ?

I. UNE EXTERNALISATION SOUHAITABLE DES TÂCHES ANNEXES, RENDUE INCONTOURNABLE PAR LE DÉVELOPPEMENT DE LA BIOMÉTRIE

A. UNE EXTERNALISATION SOUHAITABLE ET NECESSAIRE
1. L'externalisation est à la source d'une amélioration de service pour les demandeurs de visas
2. L'externalisation est incontournable pour affronter les fortes variations de la demande et la prise d'empreintes biométriques

B. L'APPARITION D'ACTEURS PRIVÉS IMPORTANTS DANS LE DOMAINE DES VISAS DOIT S'ACCOMPAGNER DE CERTAINES PRÉCAUTIONS
1. L'apparition d'acteurs privés importants dans l'externalisation d'une partie de la procédure « visas »
2. La généralisation nécessaire de l'externalisation exige une grande rigueur dans les relations contractuelles avec les sous-traitants

II. UN BESOIN EN EFFECTIFS CERTAIN, MAIS QUI RESTE À CHIFFRER

A. LES INSUFFISANCES DE LA JUSTIFICATION AU PREMIER EURO DES EFFECTIFS DES SERVICES DES VISAS
1. L'écart entre les effectifs des services des visas français et étrangers apparaît criant
2. Quels sont les besoins en effectifs ?

B. LA CRÉATION D'UNE MISSION « IMMIGRATION » DOIT PERMETTRE DE RÉALISER DES ARBITRAGES DANS LES EFFECTIFS
1. Un arbitrage qui doit être favorable aux services des visas
2. Comment déployer des effectifs dans les services des visas sans surcoût excessifs ?

CONCLUSION

EXAMEN EN COMMISSION

ANNEXE 1 : MODÈLE DE REFUS TYPE DE VISA PROPOSÉ PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE DANS SON PROJET DE CODE COMMUNAUTAIRE DES VISAS LE 19 JUILLET 2006

ANNEXE 2 : REFUS TYPE DE VISA D'UN CONSULAT AMERICAIN